建立健全教育、制度、监督并重的惩治

和预防腐败体系的实施方案

惠州市发展和改革局

为深入贯彻落实中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，深入开展党风廉政建设和反腐败工作，根据市纪委《贯彻落实<实施纲要>，建立和健全惩治和预防腐败体系基本框架的责任分工》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施方案》（惠市纪传[2005]10号）的要求，结合本单位的实际，制定本实施方案。 

一、深化行政审批制度改革，规范行政审批行为

根据建立起比较完善的社会主义市场经济体制和适应我国加入WTO的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，理顺政府与社会、政府与市场、政府与企业及市政府与县（市、区）、镇级政府之间的关系。深化改革重点在于改进和规范政府行政审批管理方式，实现公开审批、规范审批、依法审批，提高政府的行政效率和服务水平。通过深化改革，使市政府及其部门进一步改进经济和社会管理的方式和手段，摆脱一般性的审批事务，转到加强宏观管理，完善市场规则，强化市场监督，营造公平竞争的市场环境和良好的投资环境上来，实现政府管理工作重心从日常行政审批向依法监管转变；同时，使机关作风得以进一步转变，从源头上预防和治理腐败，推进机关的勤政廉政建设。

1、放宽市场的准入与退出

（1）根据市场经济发展的规律和要求，进一步放开竞争性市场的准入和退出。除少数涉及国家安全、社会稳定、人民生命安全及国家规定的特殊、垄断性（含专营）行业需保留审批外，其它行业应在明确市场准入与退出的条件和要求的基础上，全面放开，由投资者自主决定进出。

（2）规范生产、经营许可证发放。根据国家规定实行生产、经营许可证管理的，除少数特殊、垄断性行业仍需采取审批或审核制外，其余一律采取核准制办法进行管理；市级的生产、经营许可证管理，除法律、法规有明确规定外，其它一律取消。

（3）改变市场准入前置审批和企业登记设立的管理方式。除法律、法规明确规定，在企业注册登记前必须进行前置审批的事项外，申请人可以先领取营业执照，取得法人资格后，再向有关部门申报。

（4）放宽律师、会计、审计、评估、代理等社会服务、咨询机构的市场准入限制，明确市场准入的资格、条件，原则上改审批制为核准制。

2、规范和完善市场主体培育、管理

（1）根据我国产业政策发展的要求，明确产业扶持的政策和条件。对高新技术、环保等国家重点扶持的企业，在资金、技术、税收、土地的扶持上，要明确扶持的条件、标准、规模和要求，推行专家评审或公开招标。

（2）涉及企业生产、经营的审批管理，属于企业自主权的，如财务、工资、用工、退休、集团消费和购置等除国家法律、法规另有规定外改由企业依法自行管理，政府有关部门实行监督。

（3）对有额度和指标限制或属于资源性、垄断性的开发和经营权的审批事项，原则上应在严格规范条件的基础上，采用招标、拍卖等市场化的方式进行公开分配，取消以政府审批的方式来分配。

（4）除国家法律、法规和行政规章规定，以及生产销售有毒有害、易燃易爆商品和与人民群众生命健康密切相关的物资的企业外，其它的企业年检予以取消。凡需分别向多个部门申报的企业年检项目，除需上报国家有关部门审查或需现场检查之外，实行合并联检，由一个部门主检，其它部门参检的办法。

（5）除国家法律、法规另有规定外，取消重点企业等涉及企业名誉的行政审批和认定。

（6）除国家另有规定外，对企业举办的经贸展览会、洽谈会以及广告等有关审批事项，改审批制为核准制、备案制。

（7）对个人技术资格和企业技术资格、资质的考核和认定，除个别法律、法规规定属国家有关部门管理权限事项外，其余事项全部实行核准制。除特殊项目外，个人、企业的技术资格、资质一般应委托行业协会等社会中介组织进行考核、认定和管理，目前行业协会不健全、不规范的，原则上应在一年内调整完毕。

3、改进政府宏观管理

（1）根据宏观调控的需要，保留对关系国计民生的重要建设项目、重要资源开发项目的审批。对限额以下、企业投资的一般竞争性项目，政府不进行投资决策审批，仅对项目的土地、水、森林等资源使用和环保等外部性条件进行管理。

（2）保留财政支出项目和政府基金支出项目的审批管理，但要完善审批、监督程序，提高资金使用效率，保证项目投资效益。

（3）加强对特殊、垄断性行业和社会公益性行业商品和服务的价格管理，根据国家有关规定以及中央和省定的定价目录，严格管理。对其中涉及面广的公共产品和服务，全面推行和完善价格听证制度，严格审核成本，科学合理核定价格、收费标准。凡是竞争性的商品和服务价格，应放开由市场自我调节，政府根据需要只对部分商品和服务制定市场指导价或参考价，未经省人民政府批准，各地、各部门不得将其纳入政府定价范围。

（4）对涉及土地资源、水资源、森林资源、海洋资源、不可再生矿产资源的开发利用和自然生态环境保护的审批事项，实行严格管理。

4、改善企业投资环境

（1）对企业的税收减免、抵扣的审批管理，在省管权限内，把审批、审核制改为核准制。

（2）对现有行政审批收费项目进行全面清理、整顿和规范，健全收费管理办法，完善收支两条线管理。并按国家有关规定，将各有关部门征收的行政事业性收费收入逐步纳入财政预算管理。

（3）对外省、市企业进入我市市场不再实施投资资格的审批和认定。

（4）实行登记制的进出口商品，由海关统一管理，并把登记情况送省政府有关部门备案，省政府有关部门不再办理登记手续。

5、进一步完善社会事务的管理

（1）凡涉及国家安全、社会稳定、人民生命财产安全以及精神文明建设的管理事项，继续按规定实行严格管理。

（2）对涉及公共服务的文化、教育、新闻出版、医疗、卫生、保健、社会保障等事项的管理，属政府行为和义务功能领域应继续加强审批管理；属市场行为和经营性领域，除国家明令限制外，应逐步取消审批，引入竞争机制，推动其向产业化方向发展，并加强日常监督。

（3）对涉及社会发展事务的管理，政府应进一步转变职能，把一些微观的管理事项，转由社区组织、行业协会、社会团体等进行管理，政府依法实行监督。

6、改进审批方式，提高审批效率

（1）下放审批权限。凡是可以由县（市、区）政府自行确定的事项，均予下放，取消市级政府的审批，凡是既可以由市政府及其部门审批，也可由县（市、区）政府及其部门审批、审核的事项，原则上予以下放。

（2）理顺部门之间的审批事权关系，实行部门主审制。对多个部门审批的相同或相近的事项，能合并到一个部门审批的尽可能合并；对关联度大的事项，采取向一个部门申报，并由其主审、其他部门参与审核的办法；对与本部门职能不相符合的审批事项，如仍需保留，要调整到职能相应的部门进行管理。

（3）推行“窗口式办公”。审批业务较多，特别是一些面向基层、面向企业、面向群众的部门要建立窗口式统一接办制度。审批业务涉及内部几个处室的，要规范内部业务流程，规定审查时限。

（4）积极推行行政审批的信息化管理。各有关部门应充分利用电子信息系统进行行政审批管理，对可以通过电子信息系统审批的事项，应积极改进审批办法，实行网上审批，以节省行政审批成本，提高办事效率。

7、规范审批程序，建立审批监督机制

（1）制定详细的审批操作规程，向社会公开。审批部门必须对每项审批事项制定详细的操作规则和程序，包括审批的依据、内容、条件、程序、时限等有关事项，并以多种形式向社会公开，接受申报者查询。对核准事项实行超时默认制度，对审批、审核事项实行超时回复制度。核准事项的审批时限不超过15个工作日，审批、审核事项的审批时限不超过15-30个工作日，法律、法规另有规定的除外。

（2）审批部门要建立严格的审批工作制度。每一审批事项都必须明确规定审批人员的审批责任，实行行政审批责任制和过错追究制；重大审批事项必须建立集体会审制度，杜绝个人越权审批；要充分发挥各部门内部监察机构和监察人员的作用，加强内部监督。

二、积极开展重大项目稽查，从重点领域里开展监督。

重大项目的稽查工作是我局的重要职能，也是监督工作的重点领域。要不断加大稽查力度，遏制和预防重大项目腐败，我们突出抓好三项重点工作：一是开展专项稽查。全面掌握项目建设的基本情况，妥善处理历史遗留问题，要继续发挥发改局的稽查职能，定期或不定期开展稽查，发现问题及时处理。二是协同检查。按照市属重大工程预防腐败联席工作会议的要求，与市有关职能部门团结协作搞好健全和规范我市有形建筑市场的有关工作，对市属重大工程招投标工作依法进行监督管理。根据检查中发现的有关问题，责成有关部门和项目单位落实整改工作。三是做好跟踪管理。认真做好我市国债项目建设情况的跟踪协调工作以及依法对其建设全过程进行监督管理，及时上报国债项目建设情况月报表。有效的预防和遏制重大项目腐败现象的发生，也进一步促使重大项目稽查工作不断推向深入。实践证明，加强对重大项目稽查，对预防腐败有着极其重要的作用，今后我局还将继续加大重大项目稽查的力度，从重点领域中发挥监督关口的作用。

三、健全政府投资监管制度，从关键环节上开展监督。

为了从关键环节上把好监督关口，我局要充分发挥职能作用，健全政府投资监管制度：一是加强项目立项管理。市发展和改革局作为项目的主管部门，要认真落实《投资体制改革决定》，严格按基建程序办事，深入贯彻执行项目资本金制、项目法人责任制等一系列管理制度，把好项目关，筛选符合条件的建设项目，确保了建设项目的质量。二是加强项目资金管理。国债资金均按规定设立国债专项资金账户，实行专户管理，专款使用，杜绝挪作他用或偿还欠债。严格按照项目建设进度及时拨付资金，不允许截留和延误。加强资金管理，对查出违规使用资金的问题，限期整改，杜绝此类现象重复发生。积极主动配合国家有关部门对国债项目加强检查，接受国家和省重大项目稽查办、审计部门的检查审计。同时，要把稽查工作作为长期的制度，坚持不懈开展检查，预防腐败现象发生。三是依照审批权限对建设项目招标组织形式、招标方式、招标范围进行核准，对重大建设项目的招标投标活动进行监督检查，对招标投标过程中各有关行政监督执法部门招标投标执法情况进行监督。建立和完善公开、竞争、有序的市场机制，做到从源头上控制固定资产投资规模入手，保证宏观经济调控政策和一系列惩治腐败措施落到实处，从而为预防腐败现象的发生构筑起一道“铜墙铁壁”。

四、发挥宏观经济运行监测职能，从宏观上开展监督。

为了提高监督的整体效果，要注重重大问题研究，搞好宏观规划，分析预测经济走势。掌握经济走势，密切关注全国、全省及全市经济形势的新变化，进一步完善经济运行的分析预测体系，及时对经济运行趋势、行业走势、市场态势进行分析预测，并适时提出对策建议，促进政府职能部门科学决策、民主决策，防止滥用权力盲目上项目、重复建设，避免资源浪费和以权谋私现象发生。在充当宏观监督的角色中，不仅要当好参谋，提高经济发展质量，还要当好监督员，提高整体的监督效果。

五、大力推进政务公开，从制度上开展监督。

在政务公开推进的过程中，要讲求实效，突出重点，创新形式，不断提高政务公开工作水平。在公开内容方面，要在按照上级要求公开基本内容的基础上，重点公开与群众切身利益密切相关的事项，以及群众最关心、社会最敏感、反映最强烈的热点问题，在对外公开栏和网上全部进行公开，并做到每月及时更新，此外，为了进一步方便群众办事，要对过去相对固定的业务流程公开栏内容进行了修改，使相关事项更加清晰明了。同时，积极运用信息化手段，参与办理政务，严格办事程序，增强政策以及办理政务的透明度，充分发挥电子政务的腐败预防作用，从技术上保证工作流程能够得到严格遵守，提高工作效率，压缩自由决策权。提高办事效率，使权力运行置于阳光之下，减少了滋生腐败的机会，对腐败现象起到预防和监督作用。要把政务公开作为一项基本制度，长期坚持下去，用制度构筑一道牢固的监督关口。

二00五年五月十日